Niveles de integración de las Fuerzas Armadas Sudamericanas con el Estado y su Influencia en la Relación Civil Militar

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POR: Sonia Alda Mejías, Paulo Espinosa, Diego Ferré y Carlos Antonio Pinedo

¿Cuán integradas están las Fuerzas Armadas Sudamericanas en sus respectivos Estados? ¿Son deliberantes en los procesos políticos? ¿Cuál es su nivel de profesionalismo? Estas son las preguntas que busca responder la investigación que se presenta y que aporta un nuevo enfoque a la relación entre civiles y militares en la región, con respecto a una discusión que parecía resuelta.

Este proyecto consiste en la elaboración de una herramienta que permita poner de manifiesto el nivel de autonomía de las fuerzas armadas (FFAA), respecto a los Estados en Perú, Colombia y Ecuador, en los últimos treinta años, desde la transición democrática a la actualidad. La herramienta construida logra su objetivo, pues permite medir con precisión el avance de los procesos de integración de las FFAA en la estructura del Estado, ya que permite poner en evidencia si se han incorporado en sus modelos de gestión, sistemas administrativos y valores que son propios de la gestión pública moderna, tales como transparencia, gestión presupuestal centralizada, gestión de recursos humanos, etc. Con ello es posible medir la eficacia y eficiencia de las políticas públicas relacionadas con la defensa.

Confiamos en que la herramienta permita generar mejores políticas públicas vinculadas a la gestión de la defensa, en donde se deje de lado la visión antagonista que contrapone a civiles y militares y que, dé paso a una gestión pública eficiente de la defensa nacional, incorporando las mejores prácticas de gestión como la trasparencia, el gobierno abierto, la meritocracia, y la eficiencia en el uso de los recursos públicos que dé valor agregado a los ciudadanos.

Objetivo

El objetivo central de la presente investigación es el de proporcionar una herramienta de investigación que permita medir el nivel de integración de las FFAA de un determinado país a la estructura de su Estado, mediante la medición de 8 variables que analizan su grado de integración o autonomía.  

Como objetivos secundarios, la herramienta busca sistematizar la información relativa de la forma como se gestiona la defensa en los países analizados y dar luces sobre su comportamiento histórico, a fin de identificar oportunidades de mejora en la gestión pública de las FFAA.

Marco de referencia

La Teoría del Control Civil del Poder Militar constituyó el sustento teórico de las políticas implementadas en América Latina, luego de la caída de los regímenes militares, con el objeto de consolidar los procesos democráticos en la región; por tanto, cualquier instrumento de medición destinado a determinar su eficacia, como el planteado en el presente trabajo, debe partir de la revisión de las variables propuestas en dicho modelo teórico.

Al respecto, la Teoría del Control Civil del Poder Militar plantea la existencia de dos modelos en la relación civil militar, el “subjetivo” que concibe a la sociedad civil como un universo de grupos, asociados en base a sus intereses, que busca maximizar su poder a costa de minimizar el poder militar y que no reconocen diferencias entre la carrera militar y la política de seguridad nacional, por lo que asumen que el mantenimiento de la paz se sustenta en una reducción del poder militar; y el “objetivo” que propone es lograr un alto nivel de profesionalismo de las FFAA, con un suficiente nivel de autonomía, respecto del poder civil, que permita lograr un oficial apolítico; esto generará una reducción natural del poder militar hasta el punto en que se logre el poder necesario para asegurar la seguridad nacional (Huntington, 1957).

El enfoque de Huntington concibe la conducción política de la Defensa a cargo de un profesional civil, que lidere la gestión de las Fuerzas Armadas, tanto a nivel político como a nivel presupuestal, elemento clave para ejercer el control a un nivel político. De otro lado, propone un nivel estratégico de gestión de la defensa, encargado de formular las recomendaciones sobre niveles de fuerza y el presupuesto militar, el cual debe encontrarse siempre bajo control militar y un nivel administrativo que puede ser manejado de manera dual, ya sea bajo control militar o ejercerse de manera compartida entre civiles y militares, a partir de dichas premisas teóricas, es que se han extraído las variables que han servido de sustento para la elaboración del indicador de medición.

En tal sentido, el presente análisis no tiene por objeto analizar la validez del modelo teórico de Huntington, sino evaluar los resultados en su implementación en América Latina como política destinada a incorporar a las FFAA a la estructura del Estado y consolidar los procesos democráticos de la región.

Así, con el fin de evaluar el proceso, se propone la creación de un indicador que mida el grado de autonomía de las FFAA con respecto a sus gobiernos, mediante un índice que considere diversas variables derivadas de la propuesta de Huntington. El resultado será contrastado con una escala numérica en donde el menor resultado indicará un alto nivel de integración y el mayor resultado un alto nivel de autonomía.

Gráfico interactivo

Metodología

Para la construcción del indicador se adoptaron variables internas y factores externos:

  1. Variables Internas.
    Estas variables son endógenas al modelo de gestión de la defensa nacional. En ese sentido, se evalúa quién ejerce la dirección del sector, quién formula el presupuesto, cómo se realiza la planificación de las compras del material militar, la participación de civiles en la gestión de la defensa, la organización legal del sistema de defensa, el funcionamiento de los sistemas de control administrativo y el número de zonas bajo control directo de las FFAA. A cada variable se le asignó un puntaje en atención a los distintos valores que pueden presentar y la suma de dichos puntajes arroja un índice directo.

  2. Factores externos.
    Estos factores son exógenos al modelo de gestión, pero por su relevancia pueden influir en el índice de integración/autonomía de las FFAA; en este grupo estamos considerando, la solidez de la democracia y la existencia de conflictos armados activos.

    Cada uno de estos factores supondrá un valor que será aplicado al índice directo, y su resultado será añadido para obtener el índice de integración/autonomía.

    La fórmula de determinación del índice puede ser presentada de la siguiente manera:

    in = id + dc(id)

    En donde:

    i = índice integración/autonomía

    n = momento en que se realiza la evaluación

    id = índice directo

    d = desarrollo de la democracia

    c = existencia de conflictos armados activos

    El resultado se determina para un país “x” en un momento “n”, calculando la sumatoria de los valores de las variables endógenas (índice directo) para luego ser ajustado con los factores exógenos; luego se contrasta con el índice de medición en el que un menor valor del índice determina un grado alto de integración y un grado bajo de autonomía; mientras que un valor alto obtenido, determina un grado alto de autonomía de las FFAA y un grado bajo de integración.

    Al ser una evaluación numérica, la herramienta no busca determinar un nivel óptimo de integración /autonomía, su función es medir como se desarrolla el proceso de integración de las FFAA al sistema de gestión de defensa nacional, comparando los resultados de un país a lo largo de un periodo de tiempo, o para comparar los resultados entre países en un momento determinado.

Variables Endógenas

Uno de los pilares fundamentales de la propuesta de la Teoría Clásica del Control Civil es que la dirección política de la defensa recae en la sociedad civil; en tal sentido esta variable mide el nivel de integración en atención a quien ejerce la conducción política, asignándose el mayor valor cuando la dirección está en manos de un militar en actividad, y el menor valor cuando esta recae en manos de un profesional civil con experiencia en el sector.

Valor PosiblePuntaje
Ministro es un militar en actividad5 pts
Ministro es un militar en retiro sin experiencia administrativa4 Pts
Ministro es un civil sin experiencia en el sector3 Pts
Ministro es un militar en retiro con experiencia administrativa2 Pts
Ministros es un civil con experiencia en el sector1 Pts

Esta variable analiza la forma como se gestionan los ingresos de las Fuerzas Armadas de un país, asignándose el mayor valor a aquellos casos en los que las FFAA tiene reservados de manera exclusiva ingresos directos a sus presupuestos, mientras que el menor valor se asigna cuando el presupuesto de la FFAA es planificado desde el órgano político encargado de gestionar la defensa nacional.

Valor PosiblePuntaje
FFAA tienen ingresos expresamente asignados por Ley.5 pts
FFAA planifican su presupuesto, pero se incluyen dentro del Presupuesto General del Ministerio4 Pts
Ministerio de Defensa planifica el presupuesto de las FFAA3 Pts

Esta variable está referida al gasto militar y a la autonomía que las FFAA puedan tener respecto a su ejecución. En tal sentido se asigna el mayor valor a situaciones en donde las FFAA define y adquieren de manera directa el material militar sin la participación del del órgano político de gestión. Por el contrario, el menor valor es asignado a situaciones en donde el proceso de adquisición de material de guerra es conducido íntegramente por el órgano político de gestión de la defensa.

Valor PosiblePuntaje
FFAA ejecutan su presupuesto de manera autónoma.5 pts
Ministerio de Defensa centraliza algunas compras importantes y las FFAA desarrollan las compras regulares.4 Pts
Ministerio de Defensa ejecuta todo el proceso de compra del material de guerra3 Pts

Esta variable analiza la presencia laboral de civiles en puestos vinculados a la defensa, ya sea en el órgano político, como dentro de las FFAA. Se asigna el mayor valor cuando los civiles desarrollan labores no profesionales (secretarias, técnicos, obreros) y el mayor valor se otorga cuando hay profesionales civiles en puestos de alta dirección no solo en el órgano político, sino también al interior de las FFAA.

Valor PosiblePuntaje
Los puestos civiles están vinculados a labores no profesionales5 pts
Hay presencia de Profesionales en las FFAA y en el Ministerio de Defensa4 Pts
Hay presencia civil en puestos de alta dirección, pero solo en el Ministerio de Defensa3 Pts
Hay presencia civil en puestos de alta dirección al interior de las Fuerzas Armadas2 Pts

Esta variable analiza la existencia de fueros alternos exclusivos de los militares y la existencia de marco legales que regulen adecuadamente la acción de las FFAA en el cumplimiento de sus funciones. Así se asigna el puntaje más alto cuando la ley establece prerrogativas exclusivas de las FFAA (fueros militares para delitos comunes, reservas legales de opinión en temas que van más allá de sus competencias, etc) y por el contrario el puntaje más bajo se obtiene cuando se encuentra un sistema legal solido en donde la acción de las FFAA se encuentra claramente delimitado (normas sobre el uso de la fuerza, reglamentos internos que incorporan temas sobre derechos humanos, etc.)

Valor PosiblePuntaje
Sistema legal débil, reconoce prerrogativas a las FFAA5 pts
Sistema legal moderado, delimita las funciones políticas y operativas a nivel constitucional4 Pts
Sistema legal fuerte, delimita las funciones políticas y operativas a nivel legal3 Pts
Sistema legal sólido, delimita las funciones políticas y operativas a nivel de reglamentos y manuales institucionales2 Pts

Esta variable evalúa los sistemas de control que existen al interior de las FFAA y su relación con los sistemas de control general que tienen los Estados. De esta forma, se da más puntaje cuando las FFAA utilizar su propio sistema de inspectoría, sin utilizar ninguna herramienta de control gubernamental. El puntaje más bajo se da cuando los sistemas coexisten sin que la inspectoría militar afecte la competencia del control gubernamental.

Valor PosiblePuntaje
FFAA poseen su propio sistema independiente de inspectoría5 pts
Duplicidad de sistemas de control propio (Inspectoría) y público (Contraloría)4 Pts
Existe una separación de funciones entre órgano control propio para asuntos de función (Inspectoría) y órgano de control externo para control administrativo (Contraloría)3 Pts

Esta variable busca determinar la existencia de territorios dentro de un país en donde las autoridades civiles han sido relegados a un segundo plano y se encuentra bajo la jurisdicción de las fuerzas armadas. El mayor puntaje se otorga cuando todo el país se encuentra bajo el control de las FF.AA. y el menor valor cuando no existen esta clase de jurisdicciones en un determinado país.

Valor PosiblePuntaje
El país tiene la mayoría de las jurisdicciones bajo control de las FFAA5 pts
El país tiene igual número de jurisdicciones bajo control de las FFAA y las autoridades civiles4 pts
El país tiene alguna jurisdicción bajo control de las FFAA3 pts
El país no tiene jurisdicciones bajo el control de las FFAA0 pts.

Esta variable evalúa la transparencia en el acceso a la información de las FFAA y la posibilidad de acceder a ella. Así, el mayor valor se asigna cuando toda la información vinculada a la defensa o relativo a las FFAA está clasificada como secreto militar, mientras que el menor valor se asigna cuando estos mecanismos existen y son utilizados para acceder a cualquier tipo de información, siempre que no tenga la condición de secreto militar

Valor PosiblePuntaje
No existen mecanismos de acceso a la información en la FFAA y no es posible acceder a documentos relacionados con la defensa (políticas, regulación, etc)5 pts
Existen mecanismos limitados de acceso a la información en las FFAA, pero no es posible acceder a documentos relacionado con la defensa4 pts
Existen mecanismos de acceso a la información en las FFAA, pero solo para temas administrativos.3 pts
Existen mecanismos de acceso a la información en las FFAA, referidos a cualquier información, siempre que no sea secreta.1 pts.

Factores Exógenos

El factor Solidez de la democracia está referido al tipo de gobierno que posee un país y sirve como un potenciador de las variables endógenas. Se asigna un factor de 1.10 como multiplicador en caso el país analizado tenga una dictadura como sistema de gobierno, debido a que estos regímenes autoritarios requieren del co – gobierno de las FFAA. En caso nos encontremos con un sistema democrático en apariencia, pero con una fuerte participación de las FFAA en el gobierno se aplica un factor de 1.05. En caso se trate de democracias consolidadas el factor tiene un valor de 1 para graficar la neutralidad de las FFAA.

Valor Posible

Factor

Dictadura

1.10

Sistema democrático débil con cuestionamiento de representación

1.05

Sistema democrático sólido con partidos políticos organizados

1.00

A diferencia del factor solidez de la democracia, el factor existencia de conflictos armados activos es un corrector de las variables endógenas y busca corregir el resultado para momentos en donde el país se encuentra inmerso en algún tipo de conflicto armado, debido a que se entiende que en dichas circunstancias es natural que las FFAA posean un nivel mayor de autonomía con respecto al Estado. En tal sentido, en caso de la existencia de conflictos internos o externos potenciales se aplica un factor de corrección de 0.80, mientras que en caso de conflictos externos se aplica un factor de 0.7. En caso, no existan conflictos, se aplica un factor de 1, a fin de que la variable no afecte el resultado.

Valor PosibleFactor
Sin conflictos Armados1.00
Conflictos armados internos o externos latentes0.80
Conflictos armados externos activos0.70

Prueba de comprobación

Con la finalidad de comprobar la eficacia del indicador y su validez, lo utilizamos para analizar los procesos desarrollados en Ecuador, Colombia y Perú durante el periodo 1990 a 2020. Los resultados detallados se presentan en el presente estudio y se resumen en el siguiente gráfico:

Conclusiones

Los resultados obtenidos demuestran que el indicador construido es una herramienta útil para evaluar el nivel de integración de las fuerzas armadas a la estructura del Estado. Para el periodo analizado se aprecia que los tres países han logrado avances importantes; sin embargo, aún existen espacios de mejora para lograr una mayor integración al aparato público.

Referencias bibliográficas básicas

Diamint, R. (2018). ¿Quién Custodia a los Custodios? Democracia y uso de la fuerza en América Latina. Revista Nueva Sociedad N° 278. Argentina

Fonseca, D. (2019). El Regreso de los Militares. en The New York Times, en extraído el 27 de agosto de 2021.

Huntington, S. (1957). The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil – Military Relations. The Belknap Press of Harvard University Press, London, England.

López E. (2007). Control Civil sobre los militares y política de defensa en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Altamira, Buenos Aires.

Ministerio de Defensa del Perú (2006). Libro Blanco de la Defensa Nacional. Gobierno del Perú. Perú.

Ministerio de Defensa del Perú (2021). Política Nacional Multisectorial de Seguridad y Defensa Nacional al 2030. Gobierno del Perú. Perú.

Ramalho, A., Diamint, R., Sánchez L. (2020). La Militarización de la Seguridad y el Regreso de los Militares a la Política en América Latina. Friedrich Ebert Stiftung. Colombia.

Equipo de investigación

Investigadora principal y directora del Observatorio de Tráficos Ilícitos y Redes Criminales del Real Instituto Elcano, profesora en el Departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad Pontificia Comillas y miembro del equipo docente del Máster de Paz, Seguridad y Defensa del Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) y del Máster de Políticas Públicas de Seguridad y Defensa de la Universidad Camilo José Cela. También es tutora en la UNED en diferentes títulos de Grado. Es licenciada y doctora en Historia por la Universidad Autónoma de Madrid y ha realizado diferentes estancias de investigación en la Universidad de Tulane (Nueva Orleans).

Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, Máster en Políticas Públicas de Seguridad y Defensa por la Universidad Camilo José Cela de España. Experto en gestión pública especializado en el diseño de políticas públicas y en proceso de modernización del Estado.

Actualmente, se desempeña como Investigador del Instituto de Investigación “Gral. Marín” y como socio fundador de la firma BFR Abogados, en donde dirige el área de regulación y gestión pública.

Capitán de Fragata (RA). Profesor de la Universidad Militar Nueva Granada, Colombia. Profesional en Ciencias Navales, Especialista en Seguridad y Defensa Nacional, Magíster en Relaciones y Negocios Internacionales. Actualmente, se desempeña como director del programa de Relaciones Internacionales y Estudios Políticos de la Universidad Militar Nueva Granada.

Citación

Sugerimos citar este trabajo como:

Alda S, Espinosa P, Ferré D, Pinedo C. Niveles de integración de las Fuerzas Armadas Sudamericanas con el Estado y su Influencia en la Relación Civil Militar, CIGODESE, 2022

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